EuGH zu Monopolen in der erweiterten Herstellerverantwortung
Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat sich in einem Urteil vom 10.07.2025 mit der Frage befasst, ob die gemeinsame Herstellerverantwortung auch über eigens eingerichtete Monopole wahrgenommen werden kann – was grundsätzlich bejaht worden ist. Im Urteil werden zu einem slowenischen Gesetz damit zusammenhängende Fragen erörtert (Rs. C-254-23). Die EU-Kommission hatte Anfang der Nullerjahre die Monopolstrukturen des „Grünen Punkts“ in Deutschland dagegen noch beanstandet. Die Effektivität der daraufhin bewirkten Neuordnung der Herstellerverantwortung für Verpackungen mit mehreren Akteuren als Systembetreibern ist wie vor umstritten.
Hintergrund der Vorlage des slowenischen Verfassungsgerichts / Streitige Gesetzesnovelle
Hintergrund der Vorlage des nationalen Verfassungsgerichts war eine radikale Novellierung in der Organisation der erweiterten Herstellerverantwortung in Slowenien: So sollte dort künftig eine einzige Organisation für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen der Hersteller zur erweiterten Herstellerverantwortung zuständig sein. Die Hersteller sollten dementsprechend von Gesetzes wegen verpflichtet sein, nur mit ihr entsprechende Verträge zu schließen. Die slowenische Neuregelung war in Angriff genommen worden, weil das bisherige System für Haushaltsverpackungen und Grablichter – ebenfalls mit mehreren möglichen Akteuren als Vertragspartner der Hersteller – als unbefriedigend und ineffizient eingeschätzt worden war (offenbar hatte die Entsorgung nicht zeitnah funktioniert). Dagegen hatte ein Entsorgungsunternehmen geklagt, woraufhin das nationale Verfassungsgericht die Sache ausgesetzt und dem EuGH vorgelegt hatte.
Regelungssystem des streitigen Monopols
Konkret hatte der slowenische Gesetzgeber das neue Modell sehr stark umgestaltet: Mit der Neuorganisation sollten die bisherigen Verträge mit den „alten“ Kooperationspartnern der Hersteller (offenbar zumeist Entsorgungsunternehmen, unter ihnen die Kläger) auslaufen. Die neue Organisation sollte durch Hoheitsakt betraut werden und schon von Gesetzes wegen bei der Entsorgung von Verpackungsabfällen auf Kosteneffizienz verpflichtet sein. Die Gewinnerzielung sollte ihr verboten sein. Nur die Hersteller als Gründer der Organisation dürfen sich an ihr beteiligen. Die so beteiligten Hersteller dürfen nicht im Bereich der Sammlung und Behandlung von Abfällen tätig sein. So sollen Interessenkonflikte der in die Herstellerverantwortung (wohl v.a. in die Entsorgung) eingebundenen Organisationen vermieden werden. Zudem soll ihr ein Aufsichtsorgan vorstehen, das mit 6 Vertretern der Hersteller und einem Vertreter des Umweltministeriums bestehen soll. Voraussetzung für die Aktivität der Organisation soll eine behördliche Genehmigung sein.
Vom vorlegenden Gericht war angefragt worden, ob die Organisation als ein mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) betrautes Unternehmen i.S. des EU-Vertrages (Art. 106 AEUV) angesehen werden könne: Dann gelten v.a. die Wettbewerbsregeln der EU-Vorschriften und des AEUV nur, soweit sie die Erfüllung der ihnen übertragenen, besonderen Aufgaben nicht rechtlich oder tatsächlich verhindert. Insbesondere Monopolstrukturen lassen sich dann leichter rechtfertigen. Außerdem wollte das vorlegende Gericht wissen, ob sich die gesetzlichen Neuregelungen auch im Übrigen mit dem EU-Recht vereinbaren lassen. Wegen des Eingriffs in bestehende Verträge (konkret: Auslaufen der bisher geschlossenen Verträge zwischen Herstellern und Entsorgern) fragte das Gericht wegen einer etwaigen Notwendigkeit von Übergangs- oder Ausgleichsregelungen (also Schadensersatzverpflichtungen) an.
Einschätzung EuGH: Monopole nicht schlechthin ungeeignet, Aufgaben der Herstellerverantwortung zu erfüllen
Zunächst bejahte der EuGH, dass es sich bei der neuen Organisation um ein im öffentlichen Interesse handelnden DAWI-Unternehmen handelt. Allerdings soll es dem vorlegenden Gericht obliegen, konkret zu prüfen, ob die Erfüllung der besonderen Aufgaben des Allgemeinwohls (Abfallentsorgung) und die Verfolgung von Umweltzielen nur durch ein Monopol gesichert werden kann und im Einklang mit EU-Vorschriften steht. Zudem sollen der jeweilige Mitgliedsstaat die Gründe darlegen, die zur Wettbewerbseinschränkung und den Beschränkungen der EU-Grundfreiheiten für die Unternehmen geführt haben – ein positiver Nachweis wird aber nicht gefordert. Außerdem sollte es Sache des vorlegenden Gerichts sein, jeweils die Verhältnismäßigkeit der getroffenen Maßnahmen im engeren Sinn zu prüfen. Vorbehaltlich der Einhaltung dieses Grundsatzes ging das Gericht aber nicht davon aus, dass EU-Vorschriften und Grundfreiheiten dem in Slowenien zur Neuorganisation der Herstellerverantwortung für Haushaltsverpackungen novellierten Gesetz im Ansatz entgegenstehen. Was das Auslaufen der Verträge angeht, sollte das vorlegende Gericht sicherstellen können, dass Anpassungsregelungen bestehen, v.a. ein Übergangszeitraum oder der finanzielle Ausgleich der betroffenen Unternehmen.
Folgerungen für mögliche nationale Initiativen zur Änderung der Herstellerverantwortung
Die Diskussion der slowenischen Neuregelungen durch den EuGH kann durchaus auch vom deutschen Gesetzgeber als Anregung für etwaige Novellen aufgegriffen werden (auch wenn dies politisch nicht verfolgt wird und deshalb wenig wahrscheinlich ist). Jedenfalls wurde deutlich, dass Monopole nicht schlechthin der Erfüllung von Aufgaben der Herstellerverantwortung entgegenstehen und nicht per se unzulässig sein müssen – erst recht in der strikten Ausgestaltung wie in Slowenien. Die Bejahung eines DAWI-Unternehmens für ein solches Monopol und die Haltung des Gerichtshofs gegenüber den flankierenden Regeln bieten Möglichkeiten für die Neugestaltung. Die Beantwortung von schwierigen Einzelfragen wie Prüfungen der Verhältnismäßigkeit des Regelwerks im engeren Sinne hat der EuGH hier jedenfalls dem vorlegenden Gericht überantwortet.
GGSC berät öffentliche Aufgabenträger im Zusammenhang mit deren Koordination ihrer Aufgaben mit denen von Systemträgern und anderen Organisationen der erweiterten Herstellerverantwortung (z.B. einzelnen Rücknahmesystemen).